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對(duì)招標(biāo)采購(gòu)信用評(píng)價(jià)依據(jù)幾點(diǎn)建議

來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》2015年第05期總第33期

    編者按：社會(huì)信用體系建設(shè)已經(jīng)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的一項(xiàng)基本制度。政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的信用建設(shè)也得到不斷深化和發(fā)展。目前，信用評(píng)價(jià)依據(jù)的確立及信用信息的互聯(lián)互通、整合運(yùn)用成為招標(biāo)采購(gòu)行業(yè)信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵點(diǎn)。本文試圖通過(guò)明確第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的定位和職能來(lái)闡述獲取規(guī)范、可靠的信用評(píng)價(jià)結(jié)果的重要意義，并呼吁建立以政府為宏觀指導(dǎo)、行業(yè)商協(xié)會(huì)組織實(shí)施、專業(yè)信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)技術(shù)支撐三位一體的信用評(píng)級(jí)模式。

一、引言

    隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，信用已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本條件。國(guó)家對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)工作高度重視，多次明確提出要把建設(shè)社會(huì)信用體系作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的一項(xiàng)基本制度來(lái)抓。2014年6月國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》，國(guó)發(fā)〔2014〕21號(hào)，作為我國(guó)首部國(guó)家級(jí)的社會(huì)信用體系建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的專項(xiàng)規(guī)劃，綱要指出：全面推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，到2020年，覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)基本建成，守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制全面發(fā)揮作用。

    《綱要》指出，提高商務(wù)誠(chéng)信水平是社會(huì)信用體系建設(shè)的重點(diǎn)。在政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域信用建設(shè)中，加強(qiáng)政府采購(gòu)信用管理，強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)懲戒。擴(kuò)大招標(biāo)投標(biāo)信用信息公開和共享范圍，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體運(yùn)用基本信用信息和第三方信用評(píng)價(jià)結(jié)果，并將其作為投標(biāo)人資格審查、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)和合同簽訂的重要依據(jù)。實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)和合同履行等信用信息的互聯(lián)互通、實(shí)時(shí)交換和整合共享。

二、招標(biāo)采購(gòu)信用評(píng)價(jià)狀況

   近年來(lái)，全國(guó)各地在政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，已經(jīng)逐步實(shí)施了采用投標(biāo)人信用報(bào)告和信用等級(jí)證書的做法。浙江、安徽、遼寧等省出臺(tái)了多份關(guān)于在招投標(biāo)活動(dòng)中應(yīng)用“企業(yè)信用報(bào)告”文件通知，規(guī)定某類信用等級(jí)作為投標(biāo)資格的必要條件，企業(yè)在投標(biāo)時(shí)，使用信用服務(wù)中介機(jī)構(gòu)出具的企業(yè)信用報(bào)告，以此作為評(píng)標(biāo)評(píng)分的指標(biāo)之一，不再使用資信證明。

     但是，我們應(yīng)當(dāng)注意在實(shí)踐中有兩個(gè)問(wèn)題，一是由于國(guó)內(nèi)行政管理的條塊分割，帶來(lái)信用體系建設(shè)的條塊分割。部門和地方都按照自己的理解建設(shè)信用體系，不同的地方其管理部門不一樣，推進(jìn)程度不一樣，管理辦法也不一樣。有些省份立足于本區(qū)域信用數(shù)據(jù)進(jìn)行信用系統(tǒng)建設(shè)，限制和排斥外地信用信息的流入，對(duì)外地信用服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的信用信息的互認(rèn)共享設(shè)置門檻，形成了信用市場(chǎng)壁壘，其后果是導(dǎo)致全社會(huì)信用體系運(yùn)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制的失靈。二是有不少的招標(biāo)文件中對(duì)要求投標(biāo)企業(yè)出具的信用狀況證明的表述不明確、不準(zhǔn)確，甚至是不恰當(dāng)。有些要求企業(yè)出具銀行資信等級(jí)證明，或是工商行政管理部門頒發(fā)的《守合同重信用企業(yè)證書》，或是中國(guó)人民銀行委托的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)出具的信用等級(jí)證明。對(duì)于以上要求的表述，大多數(shù)企業(yè)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，投標(biāo)人對(duì)此是各尋其道、四處求助，頗感無(wú)奈。出現(xiàn)這種現(xiàn)狀，一方面反映了招標(biāo)單位或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在擬定招標(biāo)文 件時(shí)，對(duì)國(guó)家現(xiàn)行的信用體系建設(shè)制度政策了解和掌握不足，另一方面也反映出在我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)中信用體系建設(shè)的相對(duì)滯后。

三、幾類機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)依據(jù)的異同分析

    2013年5月17日，國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行、中央編辦下發(fā)《關(guān)于在行政管理事項(xiàng)中使用信用記錄和信用報(bào)告的若干意見》的通知（發(fā)改財(cái)金[2013]920號(hào)），文件要求各級(jí)政府、各相關(guān)部門在政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)、行政審批、市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)審核等行政管理事項(xiàng)中依法要求相關(guān)市場(chǎng)主體提供由第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的信用記錄或信用報(bào)告。文件中明確了“信用記錄和信用報(bào)告”是由第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的。而商業(yè)銀行、工商行政管理部門顯然不是第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)。

     銀行對(duì)企業(yè)信用評(píng)級(jí)不具有第三方評(píng)級(jí)特征。商業(yè)銀行為了保證其資產(chǎn)的安全性、盈利性和流動(dòng)性，在貸款發(fā)放時(shí)都要進(jìn)行貸前審查和信用等級(jí)評(píng)估，這種審查和評(píng)估一般稱之為“內(nèi)部評(píng)級(jí)”。信用評(píng)級(jí)對(duì)象是已經(jīng)或可能為之提供信貸服務(wù)的法人，也就是說(shuō)銀行出具的資信等級(jí)證書，是該銀行對(duì)信貸客戶或即將成為信貸客戶的企業(yè)還款能力進(jìn)行的信用評(píng)級(jí)，這類評(píng)級(jí)只有當(dāng)企業(yè)與銀行發(fā)生信貸關(guān)系時(shí)，商業(yè)銀行才會(huì)受理，評(píng)級(jí)結(jié)果的使用者是銀行本身。按照《貸款通則》規(guī)定，銀行內(nèi)部評(píng)級(jí)只能“內(nèi)部掌握”，因此它的評(píng)定結(jié)果既不必告知被評(píng)企業(yè)，也不能對(duì)外向社會(huì)公布。中國(guó)人民銀行杭州中心支行杭銀發(fā)［2006］86號(hào)文件規(guī)定：各金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款企業(yè)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)的結(jié)果只能供系統(tǒng)內(nèi)部掌握使用，不得向社會(huì)公布或開具書面證明提供給企業(yè)。

     工商行政管理部門作為國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)，同樣不具備第三方機(jī)構(gòu)的基本特征，因而不具有評(píng)信資格。早在2003年，北京市工商局通過(guò)新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等媒體對(duì)外宣布了“重合同、守信用企業(yè)”將不再評(píng)定，北京市工商局只對(duì)企業(yè)的信用狀況進(jìn)行客觀記錄和公示，不搞評(píng)比和評(píng)估。新華社新華網(wǎng)2003年1月發(fā)布了上海市工商局決定退出“重合同守信用”企業(yè)評(píng)比報(bào)道。為了與國(guó)際通行的市場(chǎng)化信用評(píng)價(jià)接軌，評(píng)比活動(dòng)退出上海歷史舞臺(tái)，上海市啟動(dòng)了由具備資信評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)合同信用狀況進(jìn)行評(píng)估，并出具評(píng)估報(bào)告。浙江省政府令［2005］第194號(hào)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其所屬的機(jī)構(gòu)不得組織或者變相組織企業(yè)信用評(píng)比活動(dòng)”。《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》確定的重要任務(wù)，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理。因此，政府參與企業(yè)市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不符合國(guó)家有關(guān)政策的指導(dǎo)方向。

      中國(guó)人民銀行認(rèn)定的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，主要是對(duì)全國(guó)性企業(yè)債券和銀行間債券信用評(píng)級(jí)以及企業(yè)信貸信用評(píng)級(jí)，此外還有證監(jiān)會(huì)認(rèn)定證券市場(chǎng)資信評(píng)級(jí)，這類信用評(píng)級(jí)主要應(yīng)用于金融市場(chǎng)領(lǐng)域，不適用于通常意義下的市場(chǎng)商務(wù)活動(dòng)。參與這類信用評(píng)級(jí)的企業(yè)，就全國(guó)企業(yè)整體數(shù)量而言，可謂少之又少，根本無(wú)法滿足商務(wù)領(lǐng)域?qū)π庞梅?wù)日益增長(zhǎng)的需求。

      招標(biāo)投標(biāo)行為，本質(zhì)上屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的商務(wù)活動(dòng)。按照國(guó)務(wù)院《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》關(guān)于推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見中，劃分為商務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域信用建設(shè)并列于其他十三個(gè)信用建設(shè)領(lǐng)域其中。

商務(wù)信用評(píng)級(jí)的市場(chǎng)定位是對(duì)各類市場(chǎng)參與主體履行相應(yīng)經(jīng)濟(jì)契約的能力及其可信程度，所進(jìn)行的一種綜合分析和測(cè)定，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不可缺少的一種中介服務(wù)。第三方信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)本著“客觀、公正、科學(xué)”的原則，發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，采用定性與定量方法相結(jié)合的信用評(píng)級(jí)服務(wù)程序，對(duì)企業(yè)的基本素質(zhì)、經(jīng)營(yíng)水平、財(cái)務(wù)狀況、盈利能力、履約狀況、管理水平和發(fā)展前景等方面進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)，并以國(guó)際通用符號(hào)標(biāo)明信用等級(jí)，向社會(huì)公示。出具的《企業(yè)信用評(píng)價(jià)報(bào)告》包括企業(yè)信用狀況綜合分析、信用管理量化指標(biāo)分析、企業(yè)債權(quán)、債務(wù)、履約狀況和合同管理水平、公共記錄狀況等內(nèi)容。其作用是為社會(huì)各界提供科學(xué)、公正、及時(shí)的信息和商務(wù)合作決策參考，有助于在商務(wù)活動(dòng)中防范合作風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是企業(yè)在參與政府采購(gòu)、項(xiàng)目招投標(biāo)、申請(qǐng)資質(zhì)、政策扶持、簽訂購(gòu)銷合同中有效的信用“身份證”。

     怎樣來(lái)認(rèn)定第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)呢，《信用中介組織評(píng)價(jià)服務(wù)規(guī)范信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)》（GB/T22119—2008）定義信用服務(wù)機(jī)構(gòu)是從事信用調(diào)查、信用評(píng)級(jí)、信用擔(dān)保、保理、保險(xiǎn)、信用管理咨詢與服務(wù)等的專業(yè)機(jī)構(gòu)。首先該機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)范圍注明了可從事企業(yè)信用征集、評(píng)定和市場(chǎng)調(diào)查評(píng)價(jià)活動(dòng)；第二，該機(jī)構(gòu)有規(guī)范、完整的企業(yè)信用調(diào)查評(píng)價(jià)準(zhǔn)體系；第三，除了向企業(yè)出具信用等級(jí)證書外，還應(yīng)有《企業(yè)信用評(píng)價(jià)報(bào)告》，在報(bào)告中體現(xiàn)本次評(píng)級(jí)的性質(zhì)、流程、適用范圍，反映出受評(píng)企業(yè)基本信息、公司概況、企業(yè)素質(zhì)分析、財(cái)務(wù)指標(biāo)分析、公共記錄、發(fā)展前景等方面的綜合信用狀況；第四，評(píng)價(jià)的結(jié)果要有對(duì)外公示和可查詢的發(fā)布平臺(tái)，便于使用者查詢驗(yàn)證，并接受社會(huì)公眾對(duì)被評(píng)價(jià)企業(yè)的監(jiān)督和投訴。商務(wù)部全國(guó)行業(yè)信用公共服務(wù)平臺(tái)的開通，為社會(huì)各界提供了一個(gè)集信用評(píng)價(jià)結(jié)果查詢、信用企業(yè)信息展示、信用機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用信息交換查詢的主要窗口。

四、對(duì)招標(biāo)采購(gòu)信用評(píng)價(jià)依據(jù)的理解和建議

      社會(huì)信用體系是一種有效的社會(huì)治理機(jī)制。它以法律和道德為基礎(chǔ)，以信用制度為核心，通過(guò)對(duì)失信行為的記錄、揭露、傳播、預(yù)警等功能，解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中信用信息不對(duì)稱的矛盾，懲戒失信行為，加大失信成本，褒揚(yáng)誠(chéng)實(shí)守信，擴(kuò)大市場(chǎng)的信用交易規(guī)模，維護(hù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活的正常秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。信用評(píng)價(jià)結(jié)論的廣泛應(yīng)用是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的有效途徑，信用體系的建立和運(yùn)作本身不是目的，目的在于通過(guò)鼓勵(lì)守信、懲戒失信來(lái)凈化市場(chǎng)，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。更為重要的是，社會(huì)信用體系運(yùn)行機(jī)制有賴于推進(jìn)行業(yè)、地區(qū)間信用信息的互聯(lián)互通和互認(rèn)共享，公布信用等級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果，互認(rèn)共享行業(yè)間信用等級(jí)信息，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的信用信息交換共享和失信懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

一是打破封鎖、社會(huì)共建。國(guó)務(wù)院《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》確立的社會(huì)信用體系建設(shè)的主要原則是：政府推動(dòng)，社會(huì)共建。政府負(fù)責(zé)制定實(shí)施發(fā)展規(guī)劃，健全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，培育和監(jiān)管信用服務(wù)市場(chǎng)。注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，協(xié)調(diào)并優(yōu)化資源配置，鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，廣泛參與，共同推進(jìn)，形成社會(huì)信用體系建設(shè)合力。 黨的十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)統(tǒng)一開放的市場(chǎng)體系，清除市場(chǎng)壁壘，形成公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，提高資源配置效率和公平性。商務(wù)部于2013年8月召開了消除地區(qū)封鎖，打破行業(yè)壟斷部際協(xié)調(diào)會(huì)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)讓社會(huì)各界認(rèn)識(shí)到地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷的危害，要消除地區(qū)封鎖、打破行業(yè)壟斷，維護(hù)全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一開放，清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，反對(duì)地方保護(hù)，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，真正建立使市場(chǎng)在配置資源中起決定性作的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。

二是行業(yè)協(xié)會(huì)要充分發(fā)揮規(guī)范市場(chǎng)的作用。自2005年全國(guó)整規(guī)辦、國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《商會(huì)協(xié)會(huì)行業(yè)信用建設(shè)工作指導(dǎo)意見》的通知(整規(guī)辦發(fā)[2005]29號(hào)和2006年印發(fā)《關(guān)于開展首批行業(yè)信用評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作》的通知(整規(guī)辦發(fā)[2006]22號(hào))以來(lái)，目前已批準(zhǔn)100余家國(guó)家一級(jí)行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)參與行業(yè)信用評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，評(píng)價(jià)企業(yè)達(dá)數(shù)萬(wàn)家。商務(wù)部全國(guó)行業(yè)信用公共服務(wù)平臺(tái)的開通，為社會(huì)各界提供了一個(gè)集信用評(píng)價(jià)結(jié)果查詢、信用企業(yè)信息展示、信用機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用信息交換查詢的主要窗口。

      行業(yè)信用評(píng)價(jià)工作是在商務(wù)部、國(guó)資委的指導(dǎo)和監(jiān)督下，由行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)組織會(huì)員企業(yè)推廣實(shí)施的。商會(huì)協(xié)會(huì)作為聯(lián)系政府和企業(yè)的自律性服務(wù)組織，開展行業(yè)信用建設(shè)，是商會(huì)協(xié)會(huì)履行自身職責(zé)的客觀需要。通過(guò)組織會(huì)員企業(yè)參與行業(yè)信用評(píng)價(jià)，有利于加強(qiáng)行業(yè)管理，增強(qiáng)行業(yè)誠(chéng)信意識(shí)，提高行業(yè)自律水平，規(guī)范行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序，維護(hù)行業(yè)利益和促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。行業(yè)信用評(píng)價(jià)工作的推廣，確立了以政府為宏觀指導(dǎo)、行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)組織實(shí)施、專業(yè)信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)技術(shù)支撐三位一體的操作評(píng)級(jí)模式，形成了包括政府、行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)以及市場(chǎng)主體等多方共同參與推進(jìn)信用體系建設(shè)的局面。

      招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的信用體系建設(shè)是否能取得預(yù)期成效，價(jià)值能否實(shí)現(xiàn)，在很大程度上取決于相關(guān)主體對(duì)信用結(jié)果的運(yùn)用。招標(biāo)單位、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確地把握國(guó)家信用體系建設(shè)的相關(guān)政策，正確運(yùn)用和發(fā)揮信用體系運(yùn)行的獎(jiǎng)懲機(jī)制作用，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的健康、規(guī)范發(fā)展，建立公開、公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)。