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如何構(gòu)建有中國(guó)特色、既有分工又有競(jìng)爭(zhēng)和合作、運(yùn)行高效的征信服務(wù)機(jī)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)征信業(yè)的規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展?當(dāng)前，針對(duì)我國(guó)征信業(yè)進(jìn)一步發(fā)展面臨的困境，筆者提出：按照十六屆三中全會(huì)指明的方向，在個(gè)人基礎(chǔ)征信業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)體制；支持保險(xiǎn)、銀行等金融機(jī)構(gòu)及其他有志促進(jìn)中國(guó)征信業(yè)發(fā)展的社會(huì)力量再新設(shè)一家獨(dú)立的、公眾但不設(shè)控股股東的和有公信力的基礎(chǔ)征信機(jī)構(gòu)，全面服務(wù)信用經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)服務(wù)普惠金融和保險(xiǎn)信用事業(yè)發(fā)展；同時(shí)，啟動(dòng)央行征信中心的體制改革；適時(shí)、分別給這兩家全國(guó)性的基礎(chǔ)征信機(jī)構(gòu)發(fā)放兩張個(gè)人征信業(yè)務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)牌照。

　　發(fā)展目標(biāo)

　　（一）定位目標(biāo)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)中，征信體系作為經(jīng)濟(jì)信用重要基礎(chǔ)設(shè)施的定位更加明確，作用進(jìn)一步增強(qiáng)，征信業(yè)主要為各類經(jīng)濟(jì)信用交易中的相對(duì)關(guān)系人平衡地提供信用信息專業(yè)服務(wù)，重點(diǎn)服務(wù)普惠金融。

　　征信服務(wù)（包括信用報(bào)告、信用評(píng)分服務(wù)、反欺詐服務(wù)等）不能也不宜視作公共產(chǎn)品和對(duì)信息主體道德品德誠(chéng)信度的評(píng)價(jià)依據(jù)，而主要是協(xié)助信用中介機(jī)構(gòu)（如銀行和保險(xiǎn)等）進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)管理的一種基礎(chǔ)性工具。同時(shí)，覆蓋全社會(huì)的征信體系建設(shè)，又是社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)的重要內(nèi)容，雖然只是較小的組成部分，遠(yuǎn)不能替代后者，但應(yīng)該并能夠?yàn)楦倪M(jìn)社會(huì)誠(chéng)信環(huán)境做出更大的貢獻(xiàn)。

　?。ǘ┓?wù)市場(chǎng)目標(biāo)。進(jìn)一步拓展征信服務(wù)市場(chǎng)范圍，增強(qiáng)征信約束機(jī)制對(duì)各類信用市場(chǎng)（包括金融信用、商務(wù)信用、民間信用和國(guó)際信用）健康可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐作用。

　?。ㄈ┱餍艡C(jī)構(gòu)目標(biāo)。培育2~3家基礎(chǔ)征信服務(wù)機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)定位是在全國(guó)范圍內(nèi)依法全面采集各類可反映信息主體信用狀況的信用信息，主要提供基礎(chǔ)征信服務(wù)（包括各類信用報(bào)告和信用評(píng)分，特別是優(yōu)惠服務(wù)于小微企業(yè)和金融消費(fèi)者的信用報(bào)告和信用評(píng)分）。同時(shí)，發(fā)展一批有特色的、可與基礎(chǔ)征信機(jī)構(gòu)建立市場(chǎng)合作關(guān)系的中小型普通專營(yíng)或兼營(yíng)征信的服務(wù)機(jī)構(gòu)。依法按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)營(yíng)的兩類征信機(jī)構(gòu)，構(gòu)成有中國(guó)特色、既有分工又有競(jìng)爭(zhēng)和合作、運(yùn)行高效的現(xiàn)代征信業(yè)供給測(cè)市場(chǎng)主體。

　?。ㄋ模┍O(jiān)管模式及目標(biāo)。對(duì)個(gè)人基礎(chǔ)征信機(jī)構(gòu)發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)牌照，實(shí)行較嚴(yán)格的監(jiān)管；對(duì)其他普通征信服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行備案監(jiān)管；建立對(duì)征信機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)源機(jī)構(gòu)和征信服務(wù)用戶的事中、事后監(jiān)管制度；建立有效依法保障信息主體權(quán)益特別是個(gè)人信息主體權(quán)益的征信體制。實(shí)現(xiàn)征信業(yè)的規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。

　　改革思路

　?。ㄒ唬┐蚱篇?dú)家壟斷，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。這是黨的十六屆三中全會(huì)為征信業(yè)指明的發(fā)展方向。這次全會(huì)作出的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出要“按照完善法規(guī)、特許經(jīng)營(yíng)、商業(yè)運(yùn)作、專業(yè)服務(wù)的方向，加快建設(shè)企業(yè)和個(gè)人信用服務(wù)體系。建立信用監(jiān)督和失信懲戒制度?！边@里的“企業(yè)和個(gè)人信用服務(wù)體系”，指的就是征信體系或信用信息服務(wù)體系。十六字方向中的關(guān)鍵是“特許經(jīng)營(yíng)”。現(xiàn)在看來，特許經(jīng)營(yíng)體制非常適合于個(gè)人基礎(chǔ)征信業(yè)。正確理解“特許經(jīng)營(yíng)”要防止兩個(gè)極端，既不能定格為只有一家壟斷機(jī)構(gòu)，也不應(yīng)理解為數(shù)量較多。建設(shè)有中國(guó)特色的覆蓋全社會(huì)的征信體系，最終形成有2~3家基礎(chǔ)征信機(jī)構(gòu)的格局是較為適宜的。在信用市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)的美國(guó)，由于個(gè)人征信與企業(yè)征信基本是分開的，其基礎(chǔ)征信機(jī)構(gòu)是四家（鄧白氏、益博睿、環(huán)聯(lián)和艾可飛）。而在國(guó)內(nèi)，實(shí)際也是實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)管理體制的基礎(chǔ)電信業(yè)，到目前為止，工信部也僅向中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)電信和中國(guó)廣電頒發(fā)了四張?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)牌照性質(zhì)的《基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》。

　　按照這個(gè)思路，我國(guó)征信業(yè)次優(yōu)的頂層設(shè)計(jì)是：支持再新發(fā)起一家獨(dú)立、公眾和有公信力的基礎(chǔ)征信服務(wù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)優(yōu)先服務(wù)普惠金融；同時(shí)，啟動(dòng)征信中心體制改革。條件成熟時(shí)，給這兩家定位于基礎(chǔ)征信服務(wù)的機(jī)構(gòu)發(fā)放兩張個(gè)人基礎(chǔ)征信特許經(jīng)營(yíng)牌照。

　　針對(duì)個(gè)人基礎(chǔ)征信業(yè)務(wù)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，有兩種模式可供選擇：一種模式是將擬審批發(fā)放的征信牌照區(qū)分為基礎(chǔ)征信牌照和普通征信牌照，其中基礎(chǔ)征信牌照只少量發(fā)放2~3張；普通征信牌照則根據(jù)市場(chǎng)需求有控制地發(fā)放。另一種模式是只針對(duì)個(gè)人基礎(chǔ)征信業(yè)務(wù)，按照特許經(jīng)營(yíng)的思路，也是只發(fā)放2~3張少量牌照，其他不是定位于在全國(guó)范圍全面采集個(gè)人和企業(yè)信用信息的非基礎(chǔ)征信或普通征信服務(wù)機(jī)構(gòu)（包括專注于行業(yè)、地區(qū)的數(shù)據(jù)采集、加工分析、征信產(chǎn)品如各類評(píng)分模型開發(fā)、風(fēng)控服務(wù)等），均實(shí)行備案管理。不論采取哪種模式，目前可批準(zhǔn)新籌備發(fā)起一家全國(guó)性的、重點(diǎn)服務(wù)普惠金融的基礎(chǔ)征信股份制公司，向其發(fā)放一張個(gè)人基礎(chǔ)征信業(yè)務(wù)的“特許經(jīng)營(yíng)”牌照；同時(shí)也向改制后的征信中心發(fā)放一張。

　　發(fā)放牌照的具體操作，即使名稱不直接叫特許經(jīng)營(yíng)，只要按照特許經(jīng)營(yíng)的思路嚴(yán)格控制地發(fā)放少數(shù)個(gè)人征信業(yè)務(wù)牌照，就像在許多基礎(chǔ)行業(yè)那樣，實(shí)際上實(shí)行的就是特許經(jīng)營(yíng)體制。

　　（二）整合社會(huì)資本，以競(jìng)爭(zhēng)促發(fā)展。對(duì)于新發(fā)起這家基礎(chǔ)征信服務(wù)機(jī)構(gòu)，從出資方看，無論國(guó)有資本、民營(yíng)資本，金融機(jī)構(gòu)還是非金融企業(yè)，只要有志于推進(jìn)我國(guó)普惠金融和征信事業(yè)發(fā)展，都可參與，但不設(shè)控股股東。發(fā)起機(jī)構(gòu)，可優(yōu)先由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)組成。這家新發(fā)起機(jī)構(gòu)，將來可與改制后的征信中心（央行代表國(guó)家控股的國(guó)有企業(yè)）進(jìn)行適度競(jìng)爭(zhēng)，以促進(jìn)征信業(yè)的健康發(fā)展。

　　這家新發(fā)起機(jī)構(gòu)的性質(zhì)有三個(gè)特點(diǎn)：一是獨(dú)立性，是指獨(dú)立于授信業(yè)務(wù)，即沒有已涉足授信金融業(yè)務(wù)的控股股東。二是公眾性，是指目標(biāo)是發(fā)展為一個(gè)上市公眾公司。之所以從發(fā)起階段就明確不必是國(guó)有或民營(yíng)控股的，是因?yàn)榭梢灶A(yù)期征信中心的改革結(jié)果仍將是央行控制的國(guó)有控股公司，再新發(fā)起的定位相同的機(jī)構(gòu)，最好是公眾性質(zhì)的（依法接受監(jiān)管又沒有主管部門），才能進(jìn)行真正意義上的適度競(jìng)爭(zhēng)，這是根據(jù)征信是一類大量的、微觀的信息中介服務(wù)，不是公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征設(shè)計(jì)的。不設(shè)控股股東，是因?yàn)榛A(chǔ)征信機(jī)構(gòu)代表著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種重要基礎(chǔ)設(shè)施，為了社會(huì)公共利益的最大化，它不宜由一個(gè)民營(yíng)企業(yè)家掌控，而應(yīng)讓專業(yè)經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)有較大話語(yǔ)權(quán)，即創(chuàng)造讓專業(yè)人員做專業(yè)工作的環(huán)境。三是要有公信力，這是基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的特征，但并不是只有國(guó)有公共部門才能具備，這需要在設(shè)計(jì)發(fā)起時(shí)考慮并在長(zhǎng)期發(fā)展過程中積累培育。這些設(shè)計(jì)特征，既有利于構(gòu)建兼顧公益與效益的平衡、保障客觀獨(dú)立地進(jìn)行信用評(píng)價(jià)的機(jī)制，也可在承擔(dān)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施職能的市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)模式上作一些有益探索。

　?。ㄈ└母飳?shí)施路線圖。實(shí)施上述改革思路，可分三步走：第一步，央行應(yīng)抓緊調(diào)研論證，盡早在避免利益沖突問題上形成共識(shí)，并向社會(huì)公告這一發(fā)牌審批先決條件，以便及時(shí)、正確引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期。第二步，在充分征求社會(huì)意見的基礎(chǔ)上，由央行決定或報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院同意后決定，在個(gè)人征信業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)管理體制。第三步，在決定特許經(jīng)營(yíng)后，由央行主持，一方面由央行批準(zhǔn)再新發(fā)起一家重點(diǎn)服務(wù)普惠金融的基礎(chǔ)征信服務(wù)機(jī)構(gòu)；另一方面同時(shí)啟動(dòng)征信中心體制改革，齊頭并進(jìn)，相互促進(jìn)。央行按照一致透明的政策標(biāo)準(zhǔn)對(duì)兩家持牌基礎(chǔ)征信機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管。發(fā)起這家新機(jī)構(gòu)，確定發(fā)起人團(tuán)隊(duì)，應(yīng)在全國(guó)公開遴選工作，主要考查其專業(yè)素養(yǎng)及有利益于形成公信力。

　　意義及可行性

　?。ㄒ唬┽槍?duì)問題導(dǎo)向的有效解決方案，符合國(guó)家利益。這個(gè)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)際上也是征信業(yè)的供給側(cè)改革，直面制約征信業(yè)發(fā)展的要害問題，又可有力促進(jìn)征信中心體制改革，對(duì)央行征信中心的發(fā)展也是十分有利的；并能促進(jìn)培育一批與基礎(chǔ)征信機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化合作的小、專征信機(jī)構(gòu)的發(fā)展，必將有力地促進(jìn)整個(gè)征信業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，有利于塑造富有效率的、中國(guó)特色現(xiàn)代征信業(yè)。

　　（二）法律分析論證支持在個(gè)人征信業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，并有大量可資借鑒的實(shí)例。

　?。ㄈ┯惺袌?chǎng)需求的基礎(chǔ)支撐，市場(chǎng)資本會(huì)給予積極響應(yīng)。保守估計(jì)在短期內(nèi)有百億元規(guī)模的基礎(chǔ)征信市場(chǎng)，從信息采集和產(chǎn)品服務(wù)研發(fā)兩端來看，至少尚有80%的發(fā)展空間，建設(shè)發(fā)展的道路任重道遠(yuǎn)。面對(duì)巨大的市場(chǎng)需求，加上參與支持社會(huì)征信體系建設(shè)的積極意義，在有明確政策支持的條件下，各類社會(huì)資本給予積極響應(yīng)是可以預(yù)期的。

　　（四）由央行批準(zhǔn)發(fā)起機(jī)構(gòu)的公司章程。鑒于新發(fā)起設(shè)立的基礎(chǔ)征信機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的金融基礎(chǔ)設(shè)施功能，應(yīng)由央行批準(zhǔn)發(fā)起該機(jī)構(gòu)的公司章程。

　?。ㄎ澹﹪?guó)家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，不應(yīng)成為這個(gè)一攬子改革的攔路虎。可以參照的其他行業(yè)的改革實(shí)踐，國(guó)家建設(shè)的很多戰(zhàn)略資源包括糧、油庫(kù)，現(xiàn)在都是在法規(guī)政策指導(dǎo)下，由企業(yè)主體在管理和運(yùn)營(yíng)的。

　　（六）新機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展路徑概略。第一步，從保險(xiǎn)信用信息和互聯(lián)網(wǎng)金融信息采集起步，首先建立起更關(guān)注對(duì)保險(xiǎn)信用和互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展至關(guān)重要的要素——誠(chéng)信信息的征信系統(tǒng)，盡早彌補(bǔ)目前基礎(chǔ)征信業(yè)結(jié)構(gòu)性缺失的突出短板，然后再拓展采集其他信息。第二步，建設(shè)兩個(gè)信息采集子系統(tǒng)，分別是互聯(lián)網(wǎng)公開信息（包括公共部門發(fā)布的涉及信息主體的司法、行政執(zhí)法信息）自動(dòng)抓取系統(tǒng)和商務(wù)信用及民間信用征信系統(tǒng)。第三步，根據(jù)互利共贏的市場(chǎng)原則，采集授信機(jī)構(gòu)的信貸信用信息（這并無法律障礙）。

　　在征信業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步支持、培育少數(shù)獨(dú)立、有品牌效應(yīng)的信用和普惠金融服務(wù)集團(tuán)公司，拓展信用產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)及咨詢服務(wù)、信用評(píng)級(jí)（目標(biāo)是打破國(guó)際資本市場(chǎng)上少數(shù)評(píng)級(jí)公司的壟斷地位）、信用智庫(kù)和信用教育，為我國(guó)信用經(jīng)濟(jì)(包括金融信用、商務(wù)信用、民間信用和國(guó)際信用)的深入發(fā)展，特別是為普惠金融、民營(yíng)信用市場(chǎng)的發(fā)展和一帶一路戰(zhàn)略提供更好的基礎(chǔ)服務(wù)。

　?。ㄗ髡邽橹袊?guó)人民銀行征信中心副主任）