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近日,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》。

國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政金融和信用建設(shè)司相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)指出,目前,已有廣告法、外商投資法、個(gè)人所得稅法、公務(wù)員法等16部法律中寫入了信用記錄、信用激勵(lì)與懲戒等條款。

盡管我國(guó)信用體系建設(shè)已經(jīng)取得一些成績(jī),但不可否認(rèn)的是,誠實(shí)守信的社會(huì)環(huán)境仍未完全形成,失信行為仍然頻發(fā)。這一現(xiàn)象也引起了多位全國(guó)人大代表的關(guān)注,在最近幾年的全國(guó)人大會(huì)議上,有多位全國(guó)人大代表提交了關(guān)于信用立法的建議和議案。

對(duì)此,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員田禾近日接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)認(rèn)為,確實(shí)有必要在國(guó)家層面進(jìn)行信用立法。

“加強(qiáng)信用體系建設(shè),有助于維護(hù)市場(chǎng)正常秩序,有益于營(yíng)造誠信社會(huì)環(huán)境,有利于提高政府監(jiān)管效率。完善信用體系立法,則能夠保障誠信褒獎(jiǎng)?chuàng)碛兄贫戎敢?/span>,失信懲戒有法可依。立法時(shí)要著重注意,信用立法要避免與道德混為一談,同時(shí)要明確懲戒的標(biāo)準(zhǔn)?！碧锖陶f。

多地開展信用立法工作

自2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》以來,社會(huì)信用體系建設(shè)取得了積極進(jìn)展,不斷完善標(biāo)準(zhǔn)體系,形成了法人和其他組織統(tǒng)一的社會(huì)信用代碼,相當(dāng)于機(jī)構(gòu)的“身份證”,這張“身份證”終生跟隨,可以很方便地查詢信用記錄。

目前,全國(guó)信用信息共享平臺(tái)已經(jīng)建成,實(shí)現(xiàn)了中央部門、省區(qū)市及市場(chǎng)機(jī)構(gòu)信息披露和信息公示的互聯(lián)互通。

如今,技術(shù)對(duì)于社會(huì)信用體系建設(shè)的支撐作用已經(jīng)顯現(xiàn)——從2013年10月到2018年12月底,共累計(jì)限制失信人購買機(jī)票1746萬人次,限制購買動(dòng)車、高鐵票547萬人次。

與此同時(shí),信用立法的步伐也已邁開。

國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政金融和信用建設(shè)司相關(guān)負(fù)責(zé)人指出,總的來看,當(dāng)前加快信用立法,使信用制度建設(shè)有實(shí)質(zhì)性的法律支持已有了一些現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從國(guó)家層面來看,已經(jīng)在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下,通過各領(lǐng)域?qū)ｉT法律法規(guī)嵌入信用有關(guān)核心條款,為今后集成上升為信用基本法做好準(zhǔn)備,已有廣告法等16部法律中寫入了信用記錄、信用激勵(lì)與懲戒等條款。

近年來,一些地方開展了信用立法工作。目前,陜西、湖北、上海、河北、浙江等省市已經(jīng)出臺(tái)了專門的地方性法規(guī)。記者注意到,地方在立法時(shí)都將促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)、營(yíng)造誠實(shí)守信的社會(huì)環(huán)境作為立法目的,并對(duì)信用信息的歸集、披露、應(yīng)用(激勵(lì)與懲戒/約束)、主體權(quán)益保障等內(nèi)容作出了規(guī)定。

田禾認(rèn)為,地方立法可以為中央立法提供借鑒,同時(shí)也為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)。地方在推動(dòng)信用體系規(guī)范建設(shè)過程中面對(duì)的問題各不相同,處理的方式互有差異,故形成了多個(gè)立法試驗(yàn)樣本。中央層面的立法應(yīng)當(dāng)直面信用立法中存在的問題,總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn),提高信用立法的質(zhì)效。

信用體系建設(shè)缺乏標(biāo)準(zhǔn)

盡管我國(guó)信用體系建設(shè)已經(jīng)取得一定成就,但不可否認(rèn)的是,當(dāng)前我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)尚在起步階段,履約踐諾的社會(huì)氛圍尚未完全形成,無論是商業(yè)經(jīng)營(yíng),還是社會(huì)生活抑或科研生產(chǎn),欺詐、虛報(bào)、冒領(lǐng)、不端等現(xiàn)象屢禁不止。

田禾認(rèn)為,為了克服上述難題,營(yíng)造誠實(shí)守信的社會(huì)環(huán)境,全國(guó)各地紛紛出臺(tái)相應(yīng)的方案和措施,建立守法誠信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制,但從目前實(shí)踐來看,由于中央層面缺少信用體系建設(shè)的統(tǒng)一立法,各地信用體系建設(shè)缺乏標(biāo)準(zhǔn),這可以說是信用體系建設(shè)的最大障礙。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治國(guó)情調(diào)研室主任呂艷濱認(rèn)為,失信行為之所以頻發(fā),關(guān)鍵原因在于信用評(píng)價(jià)機(jī)制沒有真正形成、信用懲戒機(jī)制沒有有效建立起來,導(dǎo)致出現(xiàn)失信行為后往往不會(huì)受到明顯的負(fù)面評(píng)價(jià),失信成本低甚至無成本,在一處失信一般不影響當(dāng)事人在其他地方的活動(dòng)。

“目前信用評(píng)價(jià)機(jī)制已經(jīng)在一些地方和部門開始探索建立,但受到很多限制,例如,如何科學(xué)界定何為信用及失信,信用評(píng)價(jià)主體的定位、權(quán)責(zé)有待明確,信用信息的共享機(jī)制沒有有效建立,難以形成一處失信處處受限,信用懲戒措施的合法性和合理性有待法律確認(rèn),這些僅僅依靠部門立法和地方立法是難以解決的?！眳纹G濱說。

而解決這一障礙,則需要對(duì)癥下藥——在國(guó)家層面進(jìn)行立法。

近年來,加快信用立法,多次成為全國(guó)兩會(huì)的熱點(diǎn)話題。今年全國(guó)人大會(huì)議期間,江蘇、廣東等多個(gè)代表團(tuán)提交了關(guān)于加快信用立法、推進(jìn)誠信建設(shè)的議案,多位全國(guó)人大代表也提出了相關(guān)的建議。

全國(guó)人大代表、江蘇省南京市人大常委會(huì)主任龍翔認(rèn)為,信用建設(shè)只有納入法治化軌道加以規(guī)制、引導(dǎo)、保障,才能行穩(wěn)致遠(yuǎn),建議對(duì)接《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》的目標(biāo)節(jié)點(diǎn)要求,盡早出臺(tái)基礎(chǔ)性的信用法律。

全國(guó)人大代表、廣東中盈盛達(dá)融資擔(dān)保投資股份有限公司董事長(zhǎng)吳列進(jìn)建議,加快全國(guó)層面的信用立法進(jìn)程,強(qiáng)化法律約束手段,從頂層設(shè)計(jì)上化解信用信息主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制缺失、守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制不健全、市場(chǎng)交易中信用信息不對(duì)稱、“劣幣驅(qū)逐良幣”等問題,為社會(huì)信用體系建設(shè)保駕護(hù)航。

避免與道德混為一談

近年來,一些地方在對(duì)不文明行為進(jìn)行立法時(shí)規(guī)定,一些影響惡劣的不文明行為會(huì)被記入信用記錄。

專家認(rèn)為,將一些不文明行為納入信用體系,有利于引導(dǎo)社會(huì)公眾摒棄不文明行為和推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步,但要把握好信用懲戒的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

“信用立法要避免與道德混為一談?！碧锖讨赋?/span>,信用體系立法并非將道德直接變?yōu)榉梢?guī)定,與法律相比,道德會(huì)因時(shí)代、地域、宗教信仰等發(fā)生變化,具有不穩(wěn)定性,極易被濫用,而且道德的可操作性極差,無法真正地指引企業(yè)、組織和個(gè)人的行為。

“在法律實(shí)證主義的立場(chǎng)中,法律應(yīng)當(dāng)與道德分離,法律是否有效不應(yīng)當(dāng)引入道德判斷。若不加審慎地將道德直接轉(zhuǎn)變?yōu)榉?/span>,則會(huì)導(dǎo)致法律專業(yè)術(shù)語混亂復(fù)雜、含糊不清?！碧锖陶f。

田禾認(rèn)為,在推動(dòng)信用體系立法過程中,應(yīng)避免直接引入道德概念,正確的做法是,對(duì)道德內(nèi)容予以甄別和轉(zhuǎn)化,將含混不清的道德概念轉(zhuǎn)化為清晰明確的法言法語,將復(fù)雜的道德判斷轉(zhuǎn)化為邏輯清晰的歸納判斷。

呂艷濱同樣建議,國(guó)家立法需要明確信用的范圍,防止信用懲戒的泛化,特別是要明確不文明行為與守信能力之間的關(guān)系,避免將信用懲戒與道德評(píng)價(jià)簡(jiǎn)單掛鉤。

當(dāng)前,各級(jí)政府和人民法院都在對(duì)失信人實(shí)施懲戒措施。其中,法院對(duì)于失信被執(zhí)行人的聯(lián)合懲戒措施最為有效,失信被執(zhí)行人不僅在出行、住宿、工作、信貸等方面會(huì)受到限制和影響,而且還可能波及家庭成員的生活,如影響子女入學(xué)。

對(duì)此,田禾認(rèn)為,對(duì)失信被執(zhí)行人采取限制出境、通過媒體曝光等措施,符合民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定,但對(duì)失信被執(zhí)行人考公務(wù)員、入黨、入伍、當(dāng)人大代表、當(dāng)高管、子女入學(xué)等采取諸多限制則缺少法律依據(jù),需要法律作出明確規(guī)定。

立法法第八十二條規(guī)定,沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù),地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

“顯然,對(duì)于失信被執(zhí)行人的限制措施很多都減損了權(quán)利,增加了義務(wù)。而對(duì)于失信者的懲戒依據(jù)并不是法律,而是來自于規(guī)范性文件以及司法解釋。對(duì)于這一問題,也需要通過信用立法的方式加以解決?！碧锖陶f。

田禾認(rèn)為,信用立法應(yīng)當(dāng)明確懲戒的標(biāo)準(zhǔn)。限制失信人各種權(quán)利的懲戒措施從道義上來說是合情合理的,也容易得到人們的理解和支持,但這些懲戒措施仍然需要有充分的法律依據(jù)。一般而言,限制失信被執(zhí)行人經(jīng)濟(jì)權(quán)利之外的權(quán)利,如政治權(quán)利、子女入學(xué)權(quán)利等需要立法予以明確,避免出現(xiàn)過度懲戒或違法懲戒的情形。